一、引言
自2024年10月12日，财政部宣布“允许专项债券用于土地储备，用于收购存量房，优化保障性住房供给”后，国务院办公厅、自然资源部、财政部等部门分别发布了关于运用地方政府专项债券支持土地储备工作的政策，从政策层面为土地储备专项债的发行和实施奠定了坚实的基础。
国务院常务会议于2019年9月叫停专项债券用于土地储备项目，随着《国务院办公厅关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号）（以下简称“52号文”）的发布，2025年土地储备专项债正式重启。
二、2025年土储专项债基本情况
52号文明确提出“允许专项债券用于土地储备，支持城市政府回收符合条件的闲置存量土地，有需求的地区也可用于新增土地储备；允许专项债券支持城市政府收购存量商品房用作保障性住房”；同时，52号文允许江苏省、浙江省（含宁波市）、安徽省、福建省（含厦门市）、山东省（含青岛市）、湖南省、广东省（含深圳市）、四川省等地方经济较强的省份开展专项债券项目“自审自发”试点，这两点为2025年土地储备专项债的发行提供了强有力的支撑点。专项债项目“自审自发”试点，一方面能加快经济强省的债券发行进度，提高地方政府投资项目的灵活度；另一方面，经济强省可率先开展土地储备专项债试点，为全国提供可行的操作模式。
截至2025年5月31日，全国共发行土储专项债项目444个，发行金额已超过1300亿元，全部来自于专项债券项目“自审自发”试点省份。以上项目中涉及土地一级开发的共26个项目，发行金额125.53亿元；涉及新增土储的共计13个项目，发行金额25.18亿元；其他项目均为收回收购存量闲置土地或收购存量商品房用作保障性住房。2025年土储专项债发行期限一般为5-7年，发行利率范围在1.39% -1.82 %，对比2019年之前的发行利率（3.00%-4.66%），政府融资压力骤减。
三、存量闲置地块收储—以广东为例
广东作为改革开放的排头兵，在土储专项债发行方面再一次走在全国前列。广东于2025年2月18日首次发行了关于收回收购存量土地的土储专项债券，主要为企业无力开发或无意愿开发的闲置工业用地、商服用地等土地类别。其中广州市海珠区工业大道南大干围的两幅编号分别为AH101533及AH101534的地块（以下简称“大干围地块”）备受瞩目。海珠区大干围地块先于2024年10月18日进行了规划调整公示，由商服用地调整为二类居住用地，同时调整了建筑面积、容积率和建筑密度等指标，2024年11月13日，广州市土地开发中心与越秀地产签订大干围2宗土地的收储协议，而2024年12月越秀地产再度竞得该地块。一方面商业地块变为住宅用地，地块货值较高且变现较易；另一方面项目收储的现金补偿以专项债形式支出，在未增加财政负担的同时，盘活了长期闲置的土地，提升了土地利用效率。
值得注意的是广东拟收购土地的使用权人近90%为地方国企，按照政策要求，收储对象以闲置净地（无权属、质押等纠纷的地块）为主，有争议的民企地块则无法满足地方政府收储要求。如何利用土储专项债帮助民营房企解决闲置且无力开发的地块难题，则是地方政府下一步的关注重点。
四、收购存量商品房用作保障房—以浙江为例
浙江省作为改革开发先行地，在土储专项债发行方面也不落人后。随着2025年“两会”中提出要让房地产市场止跌回稳，在一季度房地产市场整体依旧萎靡的情况下，浙江于2025年5月20日首次发行专项债收购存量商品房，这也是“收购存量商品房用作保障房”在2024年5月首次被提出后真正落地的专项债项目。该项目融资总额达16.53亿元，涉及湖州、温州、嘉兴等地共计8个存量商品房项目，其中1个为保障性住房，其余均为保障性租赁住房。浙江省本次专项债收购存量商品房率先在三四线城市推进，一方面是契合目前三四线城市库存过高的需求，另一方面也是想通过发达的三四线城市进行先行试点，探索三四线城市的房地产去库存路径。这种机制不仅能减轻三四线城市商品房去库存的压力，也能为民生保障提供坚实的基础，最重要的是为其他地区提供了可借鉴推广的案例。
相较于收购存量商品房，地方政府更倾向于收购存量闲置土地，毕竟从使用价值及途径的角度，存量闲置土地后期的可能性更多。收购存量商品房用作保障性住房（租房）尤其适用于地方财政较好、房地产去化周期较长的城市，下一步能否通过土储专项债配合城中村改造来降低当地房地产市场风险，或成地方政府房地产行业“止跌回稳”的重要抓手。
五、结语
专项政府债券用于收回收购存量土地或收购存量商品房政策的落地，一方面能解决地方政府因房地产萎靡导致的财政困难，另一方面通过低息债券低成本收回存量闲置土地，用于新的政府投资项目开发，打造新增长点盘活存量资产。对于地方政府来说，土地储备专项债项目有了可参考的具体案例和操作模式，应综合考虑本地财政和存量土地或商品房的具体情况，尽早谋划土地储备专项债项目，破解地方存量资产盘活的难题。
