2026年5月22日，国务院正式印发《城市更新“十五五”规划》。6月8日，住房城乡建设部等四部门在国新办举行国务院政策例行吹风会，首次向市场完整披露了这份首部国家级城市更新专项规划的“资金账本”。

这不是一份常规的政策文件。它是中国城市发展逻辑切换的“分水岭”——标志着过去二十年“征地-卖地-盖楼”的增量扩张模式正式落幕，一个以存量提质、民生优先、安全韧性为核心的“治城时代”全面开启。

那么，这份规划到底关上了什么门、又打开了什么窗？企业的钱从哪里来、怎么拿到手？谁在真正受益、谁可能被淘汰？

理解这份规划，首先要看懂一个宏观判断。住房城乡建设部副部长秦海翔在吹风会上明确指出：“当前，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。”

这不是修辞，是事实判断。

“十四五”时期，各地累计改造城镇老旧小区24万多个，惠及居民约1.1亿人，加装电梯12.9万部，增设养老、托育等社区服务设施6.4万个，建设“口袋公园”1.8万多个、城市绿道2.5万公里，建设改造城市地下管网100万公里。城市更新的工作机制、实施模式、政策制度已初步成型。

在此基础上，“十五五”规划提出了10项主要指标、23项重点任务、7个方面政策举措、14项重大工程和行动。据多家机构测算，“十五五”期间城市更新市场总容量预计达15万亿至20万亿元。

但规模不是重点，重点是结构。

规划设置的10项量化指标全面纳入地方政府工作部署——这意味着城市更新从过去的“政策倡导”变成了“硬约束”。一个城市更新做得好不好，不再是一份汇报材料能糊弄过去的，而是有数字可查、有账可对。

更关键的是两条硬性红线：单个更新单元拆除建筑面积不得超过总建筑面积一定比例，拆建比不大于2——从制度上封堵了“大拆大建”的操作空间。过去那种打着“旧改”旗号搞房地产开发的路径，被彻底堵死。

对照规划专栏1的10项主要指标，可以清晰读出政策的“加减法”：

被加速的领域：

危旧房改造翻倍。 从“十四五”的25万套（间）提升至50万套（间）。这是一条“安全底线”，没有任何讨价还价的空间。住建部建筑节能与科技司司长陈少鹏明确，重点聚焦建设年限久远的预制板居民楼、地震易发区抗震不达标房屋、国企改制遗留存量住房。

地下管网改造加码。 规划要求“十五五”期间城市地下管网改造长度36.5万公里（5年累计），而“十四五”已完成25万公里。住建部副部长秦海翔在吹风会上进一步披露，“十五五”期间全国将继续建设改造城市地下管网约77万公里——燃气管网约20万公里、排水管网约17.5万公里、供水管网约17.5万公里、污水管网约10万公里、供热管网约12万公里。目前，我国城市地下管网总长度约390万公里，规模位居世界首位。但“底数不清、历史欠账突出”是普遍痛点——这正是大规模改造的紧迫性所在。

历史建筑修缮提升50%。 从1万处增至1.5万处。规划明确“坚持保护第一、应保尽保、以用促保”——文脉保护不是口号，是有量化指标的硬任务。

被“优化”的领域：

老旧小区改造从“铺量”到“精准”。 指标显示，“十四五”累计改造24万个，“十五五”目标为11.5万个。数量下调不等于力度减弱，而是从“全面铺开”转向“精准改造” ——聚焦建成20年以上、管线严重老化、消防配套缺失、居住安全隐患突出的小区。2025年全年，全国新开工改造城镇老旧小区2.71万个。“十五五”的改造逻辑是“先体检、后改造”，告别一刀切。

城中村改造规模适度下调。 从4100个调整为4000个。中国城市规划设计研究院副院长郑德高解读，改造逻辑从“数量铺开”转向精细化长效运营。城中村改造严控拆迁规模，安全整治优先，禁止依靠大规模卖地回笼资金的传统模式。

城市更新最怕“规划很丰满、资金很骨感”。这次不一样。

2026年6月8日的国新办吹风会上，财政部和国家发展改革委亮出了“资金账本”：

•中央预算内投资970亿元。 重点支持城镇老旧小区改造、城市危旧房改造等项目，惠及居民约800万户。

•超长期特别国债1600亿元。 定向用于城市燃气、排水、供水、供热等地下管网建设改造，比2025年增加250亿元。

•城镇保障性安居工程补助资金。 财政部明确安排该资金支持城中村改造、城镇老旧小区改造、城市危旧房改造。财政部已于2025年提前下达2026年部分资金预算，全国提前下达总额达566亿元。

三项合计，仅中央财政直接安排的年度资金口径已超过3000亿元。 财政部经济建设司司长郭方明在吹风会上明确：“十五五期间，中央财政还将保持较大的支持力度，并不断优化政策设计。”

但这只是“引子”，不是“全部”。

（一）六类中央及政策性资金渠道

理解各渠道的支持边界，是企业申报成功的第一步。

渠道一：中央预算内投资——970亿元，覆盖最广

支持领域包括：城镇老旧小区改造（水电气热管线更新、楼栋修缮、加装电梯等）、城市危旧房改造（C/D级危房拆除重建或加固）、完整社区建设（社区公共服务设施、便民商业服务设施）、历史文化保护项目（历史建筑修缮、历史文化街区保护）。2025年，中央预算内投资设立了城市更新专项。

特点：覆盖面最广，但单项目资金额度相对有限，适合作为项目启动的“第一桶金”。

渠道二：超长期特别国债——1600亿元，定向最准

这是本轮城市更新最核心的政策性资金渠道。

核心优势：无需地方财政配套、不增加地方政府隐性债务，支持城市燃气、排水、供水、供热等地下管网建设改造。

支持领域严格锁定三大核心投向：燃气管网约20万公里更新改造、排水管网约17.5万公里改造（配套海绵城市建设）、供水与供热管网（供水约17.5万公里、供热约12万公里）。

关键判断：超长期特别国债支持的是“城市生命线”工程——燃气、排水、供水、供热四类管网。如果你的项目涉及这四类管网的更新改造，就进入了国债资金的“直达通道” 。

渠道三：城镇保障性安居工程补助资金——566亿元（已提前下达）

这是独立于前两者的第三条中央财政渠道。财政部明确该资金“支持城中村改造、城镇老旧小区改造、城市危旧房改造”。2025年，财政部印发《关于提前下达2026年部分中央财政城镇保障性安居工程补助资金预算的通知》，向各省提前下达资金，全国总额达566亿元。该资金列入转移支付预算执行常态化监督范围。

对企业的意义：城中村改造、老旧小区改造、危旧房改造三类项目，除了可以申请中央预算内投资外，还有这条独立的资金通道。两类资金可以叠加使用。

渠道四：中央财政竞争性评审——单城最高12亿元，含金量最高

与前两者不同，这一渠道采用竞争性选拔方式，支持的是“城市整体”而非单个项目。2024年起，财政部会同住建部启动支持部分重点城市实施城市更新行动，连续3年累计支持北京、上海、沈阳等50个重点城市先行先试。

2026年，根据财政部办公厅、住建部办公厅《关于开展2026年度中央财政支持实施城市更新行动的通知》，评选范围扩大至地级及以上城市，共评选不超过15个城市，每个城市补助总额东部不超过8亿元、中部不超过10亿元、西部不超过12亿元。

支持方向包括两大板块：重点样板片区建设（城市基础设施品质提升、完整社区建设、历史文化街区活化利用、存量土地和闲置房屋盘活）和机制建设（项目储备和生成机制、可持续投融资机制、城市体检与更新联动机制）。

关键判断：这一渠道的含金量最高——单城最高12亿元的资金是“整钱”，而非“零钱”。入围城市可以统筹使用，集中打造示范片区。对于地级市政府而言，这是“十五五”期间最重要的城市更新政策红利窗口。

渠道五：地方政府专项债券——规模最大、用途最活

财政部明确“通过地方政府专项债券对符合条件的城市更新项目予以支持”。政策已将城市更新列入专项债可用作项目资本金的行业清单。

关键政策红利：专项债券用作项目资本金的比例上限已由25%提高至30%。这意味着地方政府可以用更少的财政资金撬动更大的项目盘子。

渠道六：政策性银行贷款——国开行专项贷款，期限最长35年

国家开发银行是城市更新项目最重要的政策性信贷来源。截至目前，国开行在城市建设领域贷款余额6.3万亿元。2025年，国开行向城市更新领域发放贷款7863亿元，重点支持城镇老旧小区整治改造，老旧街区、老旧厂区、城中村等更新改造，城市基础设施建设改造，修复城市生态系统，保护传承城市历史文化等领域。

国开行设立了城市更新专项贷款。安徽省住建厅等三部门联合印发的通知明确，对符合条件的城市更新项目可在授信额度、贷款利率、期限方面积极争取优惠政策，“对符合条件的项目可享受专项定价优惠和最长35年的贷款期限”。

各地已有落地案例：国开行福建分行向福州中洲岛改造提升工程项目授信13.8亿元，并实现首笔贷款发放5.8亿元；宁波首个国开行城市更新项目融资规模11.6亿元，贷款期限长达35年。

对企业意味着什么：国开行贷款期限长（可达35年）、额度大，是片区级系统性更新的主力资金。企业应主动对接地方住建部门与国开行分行，将项目纳入“城市体检—专项规划—项目实施方案”三级体系。

（二）税收支持政策——“财政+税收”合力

除了财政资金支持外，财政部“同步实施好税收支持政策，符合条件的城市更新主体可享受现行有关税收优惠政策”。这形成了“财政+税收”的政策合力。

（三）省级与市场化资金

省级城市更新专项资金/引导基金。 各省已陆续设立。湖南省2026年省级城市更新专项资金（原“住房城乡建设引导资金”）总额度1.3亿元；江苏省2026年度省城乡建设发展专项资金（城市更新）拟支持2个设区市和1个县（市），每个设区市补助不超过1.5亿元，分四年拨付；安徽省设立省级财政专项引导资金，累计奖补城市更新项目3.2亿元。

社会资本与居民合理出资。 规划明确按照“谁受益、谁出资”的原则，构建政府、市场、居民合理共担机制。老旧小区改造中的电梯加装，居民需合理分摊部分成本。

（四）资金结构全景图

综合以上渠道，城市更新项目的实际资金结构大致为：

对企业而言：不同的资金通道对应完全不同的商务逻辑和切入时机。做管网改造设备供应的企业，盯的是超长期特别国债下达后地方政府集中采购的窗口；做老旧小区改造工程的企业，盯的是中央预算内投资和保障性安居工程补助资金配套的地方项目包；做城市整体运营的企业，则需要深度参与地方政府竞争性评审的方案编制，从“项目承包方”升级为“城市更新综合服务商”。

规划将任务部署聚焦为三大工程：

民生工程：确定性最高，但利润最薄

重点是推进“好房子”建设，持续改造城镇老旧小区，加快建设完整社区。

关键数字：新开工改造老旧小区11.5万个；对5000个社区进行完整社区建设改造；完成50万套城市危旧房改造。

谁在受益：防水、涂料、管材、瓷砖、电梯、安防等建材行业直接受益。中央预算内投资970亿元和保障性安居工程补助资金是这部分项目最直接的资金来源。

风险提示：这部分项目回款周期取决于地方财政配套能力，部分地区存在资金到位不及时的风险。规划要求“尽力而为、量力而行”。优先关注已获得中央财政竞争性评审入围的城市——这些城市有“整钱”在手，配套能力和支付意愿更强。

发展工程：弹性最大，但门槛最高

重点是激活城市存量资源潜力，推进老旧街区、厂区改造提升，为新产业、新业态发展创造条件。

关键数字：1500个老旧街区厂区改造提升；推动低效产业园区、低效楼宇转型升级。

规划明确要求“最大限度保留城市原生历史肌理，禁止整体推倒重建”。同时推动老旧工业厂区向文创园区、科创孵化器转型。

谁在受益：具备城市更新片区统筹能力的国企平台、拥有存量资产运营经验的民营运营商、历史建筑修缮专业团队。

机会窗口：这部分是公募REITs的核心底层资产来源。“改造-运营-资产证券化-再投入”的闭环正在形成。国家发改委在吹风会上明确，将在创新投融资机制方面鼓励民营企业积极参与城市基础设施建设运营——存量空间运营是民企最有机会切入的环节。

安全工程：政策最硬、资金最稳

重点是推进危旧房、城中村改造，加强城市基础设施建设改造。

关键数字：77万公里地下管网建设改造；50万套危旧房改造；4000个城中村改造。

地下管网是城市运行“生命线”。住建部部长倪虹将城市燃气、桥梁、供水、排水、供热、综合管廊等比喻为人体的“神经”和“血管”。

谁在受益：管材制造商、智能传感器企业、工程机械供应商、城市体检服务机构。超长期特别国债1600亿元是这部分项目最核心的资金保障——资金直达、无需地方配套，意味着回款安全性在三类工程中最高。

特别值得关注的是智慧管网——规划要求在管网建设改造的同时，统筹推进城市基础设施生命线安全工程建设。

看懂资金投向只是第一步，知道怎么申报、什么时候申报、申报材料怎么准备才是企业真正需要的。

（一）中央财政竞争性评审——申报流程

根据财政部办公厅、住建部办公厅《关于开展2026年度中央财政支持实施城市更新行动的通知》，申报流程分为四个环节：

第一步：省级推荐（2026年截止时间为5月8日）

省级财政、住建部门择优推荐本地区符合条件的城市。每省（自治区）及新疆生产建设兵团可推荐1个城市参评。

申报城市需同时满足三项基础条件：①建立推动城市更新工作的组织领导和协调工作机制；②城市财力满足更新投入需要，地方政府债务风险可控，不得因开展城市更新形成新的政府隐性债务；③2024年1月1日以来，在住房和城乡建设领域未出现重大生产安全事故或重大负面舆情事件。

第二步：书面评审——专家对城市申报方案进行审查，按照120%差额比例确定进入现场答辩的城市名单。

第三步：现场答辩——进入名单的城市派员参加公开答辩。

第四步：集中公示——综合得分确定入围城市，公示无异议后正式确定。

关键变化：2026年申报范围从“大城市及以上城市”放宽至“地级及以上城市”，覆盖范围扩大；但入围城市数量从“不超过20个”缩减为“不超过15个”，评选标准更趋严格。

对企业意味着什么：企业应主动对接入围可能性高的地级市政府，参与其申报方案的前期编制工作——谁先介入方案设计，谁就在后续项目分包中占据先机。

（二）超长期特别国债——申报要点

超长期特别国债实行“跨年度储备、分批次申报” 机制，并非一次申报、一次截止。

关键前置条件：项目前期需同步完成城市体检评估报告，作为特别国债申报的必备前置材料。城市体检不是可选项，是必选项。

优先顺序：国家发改委明确，优先支持公共安全和民生保障类工程，统筹支持老旧街区厂区改造提升等发展类工程。燃气管网、排水防涝等安全类项目的获批优先级高于商业运营类项目——这是企业判断项目“能不能申报成功”的核心依据。

对企业意味着什么：如果你的项目属于燃气管网、排水防涝等安全类工程，且已完成城市体检，就具备了申报超长期特别国债的基本条件。企业应协助地方政府完善项目前期手续，推动项目进入储备库。

（三）国开行专项贷款——申报路径

国开行城市更新专项贷款的申报需遵循“城市体检—专项规划—项目实施方案”三级传导体系。各地住建部门与国开行分行已建立常态化对接机制。安徽省住建厅等三部门通知明确，国开行可在项目全生命周期内匹配最合适的融资产品工具。

对企业意味着什么：国开行贷款不经过地方财政中转，直接发放给项目实施主体，资金安全性高。企业应主动对接地方住建部门，推动项目纳入国开行项目储备库。

（四）民企参与通道

国家发改委在吹风会上明确，将在创新投融资机制方面鼓励民营企业积极参与城市基础设施建设运营。

民企参与城市更新的政策通道已经打开。切入建议：

•管网设备供应：管材、传感器、监测设备等硬件供应——门槛相对较低、回款周期短，是民企最直接的切入点。

•智慧监测系统：AI+IoT安全监测平台建设与运维——技术要求高，但利润率也高，适合有技术积累的科技型企业。

•存量空间运营：老旧厂房、历史街区改造后的长期运营——需要运营能力和资金耐力，但一旦跑通模型，现金流稳定且可持续。

•城市体检服务：房屋安全鉴定、管网隐患排查、抗震消防检测——属于“轻资产、重资质”的服务型业务，适合专业服务机构。

坑一：地方配套资金不到位导致回款困难。 中央财政资金是真实的，但地方配套能否跟上，取决于各地财政状况。企业需区分项目类型：超长期特别国债和国开行专项贷款支持的项目，资金直达项目主体，安全性最高；依赖地方配套资金的项目，需审慎评估地方政府实际支付能力。优先关注已获得中央财政竞争性评审入围的城市——这些城市有统筹资金在手，支付能力更强。

坑二：历史街区改造的“民意陷阱”。 规划强调“保护第一、应保尽保”，但历史街区改造涉及原住民利益、文保要求、商业运营三重诉求的平衡。规划强调以人民为中心，要求充分尊重居民意愿——忽视民意协商的项目，可能陷入长期停滞。

坑三：数字化项目的“建而不用”。 规划要求城镇房屋基础信息数字化率大于95%。但数字化系统的真正价值在于“用”起来，而非“建”起来。过去智慧城市领域“重建设、轻运营”的教训值得警惕。对企业而言，应关注“建设+运营”一体化打包的项目机会，而非仅仅承接一次性的系统集成订单。

过去二十年，城市更新的主语是开发商——拿地、盖楼、卖房，三年一个周期。

未来二十年，主语将变成运营商——改造、运营、收租，十年磨一剑。

规划明确“充分发挥市场机制作用，鼓励民企参与城市基础设施建设运营”。住建部副部长秦海翔表示，规划明确了各项支持政策，注重把握各项政策制度的系统性、可操作性。

但“鼓励参与”不等于“人人有份”。 未来城市更新市场的赢家，需要具备三种能力：

与政府共担风险的能力。 城市更新项目周期长、回报慢，需要企业有足够的资金耐力和政策理解力。

精细化运营的能力。 从“盖完就走”到“长期持有运营”，考验的是资产管理、招商运营、社区服务的综合能力。

数字化转型的能力。 智慧管网、CIM平台、房屋数字化档案——不懂数字化的企业，将在新一轮竞争中掉队。

一句话：告别高周转，拥抱长周期。谁先完成能力切换，谁就在下一个十年占据先机。

附：2026年度关键时间节点备忘