一、政策背景与顶层设计

（一）中央一号文件连续部署

自2020年起，中央一号文件持续对全域土地综合整治作出部署，导向清晰、层层递进。

2020年提出开展乡村全域土地综合整治试点，优化农村生产、生活、生态空间布局，节余农村集体建设用地优先用于乡村产业发展。

2021年继续推进试点工作，统筹优化乡村空间格局，规范农用地整理、建设用地整理与生态保护修复。

2022年强调依法依规有序开展试点，守住耕地保护与生态安全底线。

2023年明确以乡镇为单元推进整治，盘活存量集体建设用地，优先保障农民居住、乡村基础设施与产业发展用地。

2024年要求学习运用“千万工程”经验，以乡镇为基本单元稳妥实施，整合盘活农村零散闲置土地。

2025年进一步升级为以县域统筹、乡镇为基本实施单元，在确保耕地总量不减少、永久基本农田布局总体稳定的前提下系统推进。

（二）自然资源部核心政策支撑

自然资源部先后出台两份关键文件，形成完整政策与操作体系。

自然资发〔2024〕149号文件确立了县域统筹、乡镇实施、部门协同、群众参与的工作机制，允许在严格管控下优化永久基本农田布局，规范节余建设用地与补充耕地指标在省域内流转使用，明确整治区域建设用地总规模不增加，并严禁新增地方政府隐性债务。

自然资办发〔2024〕57号文件印发《全域土地综合整治实施指南（试行）》，对实施条件、负面清单、方案编制、报审流程、项目管理、监测监管、验收管护等全流程作出统一规范，为项目落地提供可直接执行的操作依据。

（三）政策核心导向

整体政策始终坚守规划引领与底线管控，严守“三区三线”，统筹优化生产、生活、生态空间格局。坚持最严格的耕地保护制度，确保整治后耕地数量不减少、质量有提升、生态有改善。规范永久基本农田布局优化，严控调整规模与比例，坚决杜绝借整治变相侵占。健全土地要素市场化配置机制，指标流转收益重点反哺乡村振兴与项目区建设。严格资金与融资管理，严禁违规举债与隐性债务，保障项目可持续。全过程尊重农民意愿，实行民主决策、全程参与、收益共享，群众不认可、不赞同的项目坚决不实施。

（四）国家级典型案例全景

截至 2026 年 4 月，自然资源部陆续推出了 3 批共 47 个全域土地综合整治国家级典型案例，这些案例的发布节奏、地域分布和内容侧重，清晰勾勒出这项工作从试点探索到全面提质的发展轨迹。

地域分布上，整体呈现出东强西弱、区域逐步均衡的特点。东部地区凭借较好的经济基础和工作基础，累计入选 21 个案例，占总数的近一半，其中长三角的江苏和浙江表现最为突出，分别有 8 个和 7 个案例入选，几乎包揽了全国近三分之一的典型，也印证了这两个省份在土地整治模式创新上的领先地位。中部地区紧随其后，共有 15 个案例，其中江西表现亮眼，三批各有项目入选，累计 4 个，是中部省份中最多的。西部地区有 10 个案例，重庆以 4 个案例领跑西部。东北地区目前仅有吉林 1 个案例入选，整体参与度还有待提升。不过从各批次的变化能看到，中西部地区的案例数量在第三批有明显增长，中部和西部分别达到 6 个和 5 个，说明这项工作正在逐步向中西部纵深推进，地域覆盖的均衡性在不断改善。

东部地区（江浙沪粤闽）：

特色：产业融合度高、城乡一体化程度深、社会资本参与活跃

典型模式：“土地整治+数字农业”、“土地整治+文旅融合”、“工业上楼+乡村振兴”

中部地区（鄂湘赣豫皖）：

特色：耕地保护任务重、生态修复需求大、农业基础好

典型模式：“高标准农田+特色农业”、“流域综合治理+产业开发”、“采煤沉陷区治理+生态修复”

西部地区（渝川陕黔桂宁）：

特色：地形复杂、生态脆弱、民族文化丰富

典型模式：“山地特色农业+乡村旅游”、“生态保护+历史文化传承”、“盐碱地治理+特色产业”

东北地区（吉黑辽）：

特色：黑土地保护、盐碱地治理、粮食安全保障

典型模式：“黑土地保护+规模化经营”、“盐碱地综合利用+现代农业”

另外，案例的类型也在不断迭代升级。早期的案例大多以单个乡镇为单位开展整治，而现在已经拓展到跨乡镇片区、全流域统筹的模式，整治的内容也从单纯的土地整理，延伸到了生态修复、产业导入、数字治理和农民增收等多个维度，真正体现了 “全域” 和 “综合” 的内涵，也为各地结合自身实际开展土地整治提供了更多可复制、可推广的经验。

二、项目谋划要点

（一）实施单元划定

以乡镇为基本实施单元，连片程度高、关联性强的区域可跨村或多乡镇联合谋划。选址要求群众基础好、土地权属清晰无争议、无重大违法用地未整改。整治区域原则上以城镇开发边界外为主，边界内以盘活存量建设用地为主。

（二）责任主体与分工

县级人民政府为责任主体，负责统筹谋划、方案编制、组织实施、验收与监管。自然资源部门牵头协调，农业农村、发改、财政、生态环境、水利、交通、住建等部门协同。乡镇政府负责群众工作、权属调查、纠纷调处、项目落地与后期管护。

（三）核心谋划内容

1. 现状调查

全面摸清土地利用、耕地质量、永久基本农田布局、建设用地闲置低效情况、生态本底、乡村风貌、产业基础、公共服务设施等。

2. 目标设定

优化国土空间格局；增加有效耕地、提升耕地质量与连片度；盘活存量用地；改善人居与生态；培育乡村产业、促进集体与农民增收。

3. 整治内容

- 农用地整治：耕地连片改造、高标准农田建设、地力提升、农田水利与生态化改造。

- 建设用地整治：闲置宅基地、废弃工矿、低效集体用地整理复垦与集约利用。

- 生态修复：山水林田湖草沙一体化保护修复、水土流失治理、湿地与植被修复。

- 人居环境提升：道路、给排水、污水垃圾处理、公共服务设施与村容整治。

- 产业发展：布局现代农业、农产品加工、乡村文旅、仓储物流等业态。

4. 资金与时序

开展投资估算、资金筹措、收益平衡分析；分年度制定实施计划，分期推进、风险可控。

- 合法资金渠道：

（1）财政性资金

中央及省级财政安排的乡村振兴补助资金、涉农统筹整合资金、生态保护修复专项资金；县级财政预算资金；土地出让收益用于农业农村部分；补充耕地指标、增减挂钩节余指标交易收益按规定反哺项目。

（2）政策性金融资金

国家开发银行、农业发展银行等提供的中长期低息信贷资金；符合条件的公益性项目可依法申请地方政府专项债券。

（3）市场化资金

地方国企、平台公司注入的资本金；参与经营性项目的社会资本；村集体、农户以土地经营权、闲置资产、资金等方式入股。

- 多元化投融资路径与资金平衡机制

路径一：多层级财政统筹 + 政策性金融长期配套

以各级财政涉农资金、土地出让收益用于农业农村部分、生态修复专项资金作为基础投入，重点保障耕地提质、生态治理、农村公共设施等无收益公益性工程。在此基础上，由政策性银行提供中长期、低成本信贷资金，匹配项目建设周期与收益形成节奏，缓解短期集中支付压力。

整体结构以公共财政稳住基本盘、以政策性金融拉长支付周期，不依赖高强度市场回报，适用于以耕地保护、生态修复为主导的整治项目，政策合规性强、债务风险低。

路径二：土地指标收益反哺 + 专项债撬动 + 集体收益共享

通过整治盘活闲置建设用地、复垦零散地块形成补充耕地指标与节余建设用地指标，在省域内规范流转交易，所获收益全额回流项目区，成为核心资金来源。对公益性基础设施部分，依法申报地方政府专项债券予以补充支持。同时吸纳村集体以土地使用权、集体资产参与经营性项目开发，让集体和农户共享增值收益。

该模式充分利用土地政策红利，形成 “整治 — 增效 — 变现 — 再投入” 的自循环，对乡镇层级、片区型整治项目适用性最广。

路径三：市场化主体全周期操盘 + 综合收益平衡

由具备投融资与运营能力的国有企业或市场化联合体统筹实施，统一承担资金筹措、方案设计、工程建设与后期运营管理。项目收益不再单一依赖土地指标，而是通过产业导入、物业租赁、乡村服务、农文旅运营等多元经营性现金流实现整体平衡。政府侧重规划管控、政策支持与底线监管，不直接承担偿债压力。

该模式市场化程度高、资源整合能力强，适合连片开发、产业融合度高、投资规模较大的综合整治项目。

路径四：政银企协同整合 + 资金专户闭环管理

由县级政府搭建专项统筹机制，整合涉农、水利、交通、乡村振兴等领域资金，实行专户管理、集中使用、专款专用。同步与金融机构建立专项授信合作，由地方平台公司统筹承接资金，统筹推进农田建设、村庄整治、生态修复等工程。经营性板块向社会资本开放，形成 “政府统筹、银行赋能、平台实施、市场参与” 的协同格局。

该模式资金集中度高、实施效率突出，多用于国家级试点、县级重点示范项目，便于统一监管、统一考核、统一见效。

（四）禁止性谋划情形

- 权属不清、重大争议未解决不得启动。

- 重大违法用地未整改到位不得申报。

- 露天采矿权范围内原则上不纳入。

- 严禁单纯以获取指标为目的、缺乏产业与民生支撑的项目。

三、方案编制与报审流程

（一）实施方案编制

由县政府统筹、自然资源部门牵头，联合多部门、乡镇与技术单位编制。内容含基本情况、现状问题、目标指标、空间布局、工程安排、投资资金、实施计划、群众参与、权属调整、收益分配、风险防控、后期管护等。方案须充分征求村民意见，经部门联合审查、专家评审、公示无异议后报审。

（二）报审层级与程序

1. 县政府行文报市级自然资源部门审查。

2. 市级开展合规性、可行性、资金平衡、群众意愿审查，报省级自然资源部门。

3. 省级审核通过后批复入库。

4. 永久基本农田调整超规定比例的按要求报自然资源部备案。

5. 需政策性金融支持的同步开展融资对接与方案论证。

（三）报审必备材料

实施方案文本图件与矢量数据；县级审查、专家评审、公示材料；村民代表决议、权属与无争议承诺；违法用地整改说明；资金筹措与金融意向文件。

四、负面清单

存在下列情形之一的，不得立项，已入库应调整或退出：

1. 违背农民意愿，强行合村并居、大拆大建、强迫上楼、强制收回宅基地。

2. 借整治违规调整或侵占永久基本农田，调整后质量与布局不达标。

3. 无法落实耕地保护目标，耕地数量不减、质量提升不到位。

4. 单纯以获取节余建设用地、补充耕地指标为目的，忽视保护与产业。

5. 破坏传统村落、乡村风貌与历史文脉，违规拆除历史建筑。

6. 突破生态保护红线，挖山填湖、毁林造景、占用耕地建景观工程。

7. 区域内严重违法用地未整改到位。

8. 变相房地产开发，或造成整治区域建设用地总规模增加。

9. 不符合规划、未经论证大规模开发未利用地。

10. 资金保障不足、存在隐性债务风险、群众反对强烈。

五、实施监管、验收与后期管护

（一）实施监管

严格按批复方案实施，不得擅自调整内容与范围；县级全过程监管工程质量、进度、资金使用与耕地保护落实。

（二）验收程序

单项工程由行业主管部门验收；整体项目完成后县级初验，合格后申请省级终验，重点核验耕地保护、用地管控、工程质量、资金合规、群众满意度与档案完整性。

（三）长效管护

建立县级统筹、乡镇负责、村为主体、社会参与的管护机制，明确主体、标准与经费来源，从项目收益与集体收入中计提管护资金，保障整治成果长期稳定发挥效益。