2023年11月3日，国务院发布《关于规范实施政府与社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号）（以下简称“115号文”）。自115号文发布实施以来，政府与社会资本合作（以下简称“PPP”）模式进入规范化发展轨道，此外修订后的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》为特许经营模式的快速发展保驾护航。在特许经营项目谋划方面，地方政府在上述新政下要有重点、有创新，同时结合2024年度超长期特别国债以及民间投资引导专项中央预算内投资等财政政策，积极争取上级资金，拓宽特许经营项目融资渠道。
地方城投公司作为城市建设投资和基础设施投资的主力军，在特许经营新政下，参与本区域范围内的特许经营项目新建投资和存量盘活，在方式和途径上有新的要求。新形势下，城投公司既要合规性参与特许经营项目，也需要开拓思维，做大做强特许经营业务，加速市场化转型步伐。
（一）从项目谋划角度看特许经营新政
115号文要求政府和社会资本合作模式均为特许经营模式，项目有公益性，兼具经营性，主要聚焦使用者付费项目。115号文列举可实施特许经营的项目类型包括公路、铁路、民航和交通枢纽等交通基础设施项目，物流枢纽、物流园区项目，城镇供水、供气、供热、停车场等市政项目，城镇污水垃圾收集处理及资源化利用等生态保护和环境治理项目，具有发电功能的水利项目，体育、旅游公共服务等社会项目，智慧城市、智慧交通、智慧农业等新型基础设施项目，城市更新、综合交通枢纽改造等盘活存量和改扩建有机结合的项目等。
2024年3月28日，国家发改委审议通过并会签住建部等五个部委发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（2024年5月1日实施，以下简称“17号令”），进一步规范和鼓励民间投资参与基础设施项目，以提高公共服务质量。17号令列举交通运输、市政工程、生态保护、环境治理、水利、能源、体育、旅游等基础设施和公用事业可实施特许经营模式。
115号文与17号令的关系是基础设施和公用事业特许经营是基于使用者付费的政府与社会资本合作模式，均优先支持民营企业参与，参与深度适用《民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单》（2023）（以下简称“参与清单”）关于控股、35%以上参股以及小比例参股的规定。二者在项目列举方面有所不同，115号文列举了物流项目，新基建项目，模式上有新建项目，还有存量盘活和改扩建项目。17号令则列举能源领域可以实施特许经营（115号文未列举）。
参与清单对城投公司参与特许经营项目的深度进行了约束，政策意图是引入专业社会资本，发挥其运营专业优势，提升基础设施运营管理水平和公共服务质量与效率。根据参与清单，应由民营企业独资或控股的项目包括环保领域的垃圾固废处理和垃圾焚烧发电项目，市政领域的园区基础设施项目、公共停车场项目，物流领域的物流枢纽、物流园区项目，农林领域的农业废弃物资源化利用、农业基础设施、林业生态，社会领域的体育、旅游公共服务，城投公司参与这些领域的项目要慎重，警惕不要控股。对于民营股权占比原则上要求不低于35%的项目，在联合体和项目公司股权比例中要充分考虑民营企业的参与深度，具体包括以下类型项目：环保领域的污水处理、污水管网，市政领域的城镇供水、供气、供热，交通领域的城际铁路、资源开发性铁路、支线铁路等，物流领域的机场货运处理设施、国家物流枢纽、国家骨干冷链物流基地，水利领域的具有发电功能的小型水利，新型基础设施的智慧城市、智慧交通、智慧农业、智慧能源、数据中心、人工智能算力基础设施、民用空间基础设施。
（二）谋划思路
围绕115号文与17号令已列举的重点领域，谋划特许经营项目，未列举但兼具公益性和经营性的其他基础设施和公用事业项目均可以采用特许经营模式，建议纳入谋划储备清单，积极开展前期准备工作，落实要素保障。特许经营项目谋划要瞄准重点：
1.聚焦区域内突出短板和重大战略进行谋划。集中谋划交通、市政、环保、水利、能源等领域某一个或者多个细分领域投资回报机制明确、投资规模适度、条件成熟的项目。2024年5月28日，安徽省发改委召开推荐会集中推荐50个重大基础设施PPP项目，其中以交通运输项目为主，这是自115号文发布以来，首次省级发改委集中推荐重大基础设施特许经营项目的典型案例。
2.重点谋划交叉领域特许经营项目，例如市政供热与绿氢能、风能和地热相结合，谋划清洁能源供暖特许经营项目。
3.交叉领域特许经营项目对要素保障要求很高，需要全面分析要素的可获得性和成本的可行性，争取谋划一批，开工一批。
特许经营项目资金来源有政府直接投资、社会资本、银行贷款、债券融资、保险资金以及公募REITs等渠道。
（一）社会资本
最理想的投资来源是拥有投资、建设和运营经验的专业社会资本，这也是特许经营新政鼓励的方向。社会资本中，利用财务杠杆，建筑企业采取私募基金方式投资特许经营项目，以获得工程合同。对比银行贷款，私募资金募资成本较高（9%-12%），反过来对项目质量的要求更高。
（二）银行贷款
银行贷款是特许经营项目融资最主要的来源，优势是融资成本较低。通常银行要求项目公司股东具备一定的信用等级或提供担保措施，民营企业信用等级通常不高，银行要求提供收益权质押的同时，还会要求提供物保或人保。
（三）债券融资
债券融资有企业债券和项目收益债券融资。企业债券的发债主体是一般生产经营企业和实体化的城投公司，发行条件要满足《公司债券发行与交易管理办法》的要求（具备健全且运行良好的组织机构、最近三年平均可分配利润足以支付公司债券一年的利息、合理资产负债结构和正常的现金流量）。对比企业债券，项目收益债券以特定项目的收益为还款来源，发行条件满足债券评级和内部收益率要求：债券评级应达到AA及以上，项目投资内部收益率原则上应大于8%。此外，财政补贴应逐年列入相应级别人民政府的财政预算并经同级人大批准列支。项目收益债券支持的项目原则上为已开工项目，未开工项目应符合开工条件，并于债券发行后三个月内开工建设。债券融资对城投公司或项目的评级有较高要求，若不符合要求，城投公司需要考虑通过资产注入等方式，尽快提升主体信用等级（至AA以上）。
（四）保险资金债权投资计划
融资主体应当为项目方或其母公司（实际控制人），且具备持续经营能力和良好发展前景、具有或预计能够产生稳定可靠的收入和现金流、财务情况和信用状况良好、最近两年无违约等不良信用记录、与保险资产管理机构不存在关联关系。
特许经营项目应当符合国家宏观政策、产业政策和相关规定，履行项目立项、开发、建设、运营等法定程序,项目资本金符合国家有关资本金制度的规定,且还款来源明确合法、真实可靠。在还款保障措施完善的前提下，可以使用不超过40%的募集资金用于补充融资主体的营运资金。
保险资金债权融资具有期限长、成本低的特点，且可以在满足一定条件下补充城投公司的营运资金，对比银行贷款，更具优势。
（五）公募REITs
根据17号令，符合条件的特许经营项目可以发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）。根据《中国证监会、国家发展改革委关于推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点相关工作的通知》，优先支持基础设施补短板行业，包括仓储物流、收费公路等交通设施，水电气热等市政工程，城镇污水垃圾处理、固废危废处理等污染治理项目。鼓励信息网络等新型基础设施，以及国家战略性新兴产业集群、高科技产业园区、特色产业园区等开展试点。根据《国家发展改革委关于规范高效做好基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）项目申报推荐工作的通知》（发改投资〔2023〕236号），申报发行基础设施REITs的特许经营权、经营收益权类项目，基金存续期内部收益率（IRR）原则上不低于5%。从目前的底层资产来看，满足收益率要求的底层资产不多。从发行情况看，收益率不高且通常不被市场看好的保障性住房REITs开始逆转，例如2024年初上海城投成功发行国内规模最大的保租房公募REITs产品，市场反馈良好，成功募集资金30.5亿元。因此，看似收益率低的底层资产，如果运营得好，同样可以采用公募REITs，且是市场刚需，空间广大。
（六）政府直接投资
政府直接投资有中央预算内投资、超长期特别国债、地方政府专项债以及地方预算内资金。
1.中央预算内投资-民间投资引导专项
2024年2月9日，国家发改委印发《民间投资引导专项中央预算内投资管理暂行办法（征求意见稿）》，支持基础设施、社会事业等领域有民营资本参与的具有公益属性的经营性项目，其中基础设施项目包括交通运输、能源、水利、市政、物流、新型基础设施等，社会事业项目包括医疗、教育、养老、体育、旅游公共服务等。支持标准：单个项目总投资不低于1亿元、安排到单个项目的资金不低于2000万元，对单个项目的支持比例原则上不超过项目总投资60%。由国家发展改革委直接安排到项目，采取资本金注入方式，投资形成的国有产权或股权由地方持有。支持新开工或续建固定资产投资项目，形成新增固定资产投资，不支持已完工项目。值得注意的是，申请该专项资金的项目原则上不得重复申请其他中央预算内投资专项资金。
2.超长期特别国债
2024年发行超长期特别国债，支持领域包括农业转移人口市民化领域的住房项目，长江沿线高质量绿色融合发展的沿江铁路建设、沿江污水厂网河湖一体化综合治理、国家枢纽等项目，三江连通工程的大中型灌区建设及改造项目，大规模设备更新（环境基础设施等）项目，城市地下管网建设改造项目等，根据地区差异支持60%至100%不等。
3.地方政府专项债
因为主体不适格，地方政府专项债资金（申报主体应为行政事业单位或国有企业）不能作为债务性资金用于特许经营项目。
根据相关规定，地方政府专项债可以用于政企合作模式下的特许经营项目资本金出资（用作资本金的领域为15个：铁路、收费公路、干线和东部地区支线机场、内河航电枢纽和港口、城市停车场、天然气管网和储气设施、城乡电网、水利、城镇污水垃圾处理、供排水、新能源项目、煤炭储备设施、国家级产业园区基础设施、供气、供热）。值得注意的是，地方政府专项债对应的政府性基金收入和专项收入需要与政企合作机制下特许经营项目其他投资与收入体系分账核算。鉴于此，特许经营项目使用地方政府专项债的空间不是很大。
4.地方预算内资金
地方预算内资金可用于政企合作模式下的项目公司资本金出资，要求项目公司不得承诺以各类财政资金（运营补贴）担保或者作为还款来源。
（一）参与新建项目
根据115号文精神以及严控新增隐性债务要求，本地城投公司不得单独作为社会资本，不得与社会资本组成联合体参与投标，以及社会资本中标后，不得以非政府出资人代表身份参与投资成为项目公司股东。若在特许经营期限内，社会资本因自身原因无法实施项目，又没有其他社会资本参与，原则上本地城投公司同样不能成为项目公司股东，特许经营项目只得终止，项目公司则进入清算注销程序。
本地城投公司可以作为政府出资代表人参与新建特许经营项目，作为政府出资人代表时，要遵循参与清单规定，在项目公司股权比例中不宜过大，为民营企业参与基础设施和公用事业特许经营项目留有投资空间。
（二）参与存量盘活
115号文鼓励符合条件的国有企业通过特许经营模式盘活存量资产，形成投资良性循环。这意味着本地城投公司可以通过TOT特许经营模式盘活存量资产，提高城投公司非城建类资产和收入比重，加速其地方普通国企市场化转型步伐。
特许经营新政下，要谋划重点领域项目，尤其关注交叉领域的特许经营机会，抓住政策红利，努力提高运营收益水平。基于使用者付费模式的基础设施和公用事业特许经营项目要重点关注中央预算内和超长期特别国债资金申请，利用好公募REITs等直接融资工具。本地城投公司要抓住政策契机，选择合适的路径切入特许经营新建项目和存量项目，做强、做大特许经营业务规模，提高市场化造血能力。
注：内容来源于“中建政研集团公众号”，如有侵权，请联系删除。
