一、政策背景

今年1月，财政部令第114号——财政部关于公布废止和失效的财政规章和规范性文件目录（第十四批）的决定中废止了16条关于政府和社会资本合作（PPP）相关的规章和文件。

从80年代引入中国的PPP模式，在2000年开始崭露头角，到2018年集中爆发，再到2023年年初全国的PPP项目基本进入停摆状态，原机制最终逐步走入尾声。根据政府和社会资本合作（PPP）的近十年的实施情况来看，在一定程度上起到了改善公共服务、拉动有效投资的作用，但在实践中也出现了一些亟待解决的问题，如PPP项目回报机制中，政府付费占据了较大比例、有些项目以可行性缺口补助的名义实际上也是政府支付等，这些问题的发生就逐渐导致了很多地方政府隐形债务风险的增加。

为了遏制新增地方政府隐性债务，提高基础设施和公用事业项目建设运营水平，国家发改委、财政部于2023年年底发布了《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（以下简称《指导意见》），明确政府和社会资本合作新机制（简称新机制）的总体要求、推进实施、运营监管等要求。自此特许经营开始登上政府和社会资本合作的大舞台，特许经营模式成为新阶段PPP实施的机制。

二、本次文件针对新机制着重提出了几点要求：

（一） 聚焦使用者付费项目

1、 明确收费渠道和方式，项目运营收入能够覆盖建设投资和运营成本，具有一定的投资回报，不应采用政府和社会资本合作模式额外新增地方政府外来支出责任；

2、 地方政府在不新增隐性债务、符合相关法律法规的前提下，一视同仁，给予政府投资支持；

3、 政府付费只能补贴运营，不能补贴建设成本；

4、 除此之外，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可行性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本。

（二） 全部采取特许经营模式

1、 具体实施方式：（1）建设-运营-移交（BOT）；（2）转让-运营-移交（TOT）;(3)改建-运营-移交（ROT）;(4)建设-拥有-运营-移交（BOOT）；（5）设计-建设-融资-运营-移交（DBFOT）；

2、 合同中明确建设和运营期间的资产权属，清晰界定各方权责利关系。

（三） 合理把握重点领域（限定于有经营性收益的项目）

1、 公路、铁路、民航基础设施和交通枢纽等交通项目；

2、 物流枢纽、物流园区项目；

3、 城镇供水、供气、供热、停车场等市政项目；

4、 城镇污水垃圾收集处理及资源化利用等生态保护和环境治理项目；

5、 具有发电功能的水利项目；

6、 体育、旅游公共服务等社会项目；

7、 智慧城市、智慧交通、智慧农业等新型基础设施项目；

8、 城市更新、综合交通枢纽改造等盘活存量和改扩建有机结合的项目。

（四） 优先选择民营企业参与

制定《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》并动态调整：

1、 市场化程度较高、公共属性较弱的项目，应由民营企业独资或者控股。

2、 关系国计民生、公共属性较强的项目，民营企业占股原则上不低于35%。

3、 少数涉及国家安全、公共属性强且具有自然垄断属性的项目，应积极创造条件，支持民营企业参与。

4、 清单外的项目，积极鼓励民营企业参与。

5、 外商投资参与的项目按照外商投资管理有关要求并惨遭上述规定执行。

值得注意的时间节点是，2023年2月政府和社会资本合作项目清理核查前未完成招标采购程序的项目，以及后续新实施的项目，均应按照本指导意见规定的新机制执行。

三、如何规范推进建设实施？

对此，文件中也给出了完整的方案流程：

（一） 首先是对审核方面的要求：严格审核特许经营方案

1、 参照可行性研究编写规范，编制特许经营方案；

2、 审核方案时，同步展开可行性论证，必要时可委托专业咨询机构评估。

（二） 其次，在选择特许经营者时要公平公正

1、 要用公开竞价的方式选择特许经营者。在选择时，将项目运营方案、收费单价、特许经营期限作为重要评定标准，高度关注项目管理经验、专业运营能力、企业综合实力、信用评级状况；

2、 根据相关规定和项目建设投资、运营成本、投资回收年限等，合理确定特许经营期限。特许经营期限原则上不超过40年，投资规模大、回报周期长的项目可根据实际情况适当延长，另有规定的除外。

（三） 双方在签订特许经营协议时，协议应明确项目实施范围、产出（服务）质量和标准、投资收益获得方式、项目风险管控、协议变更、特许经营期限等内容，约定双方的权利、义务和责任。

（四） 严格履行投资管理程序。针对不同的项目按照规定依法推进：政府采用资金注入方式给予投资支持的项目，按照《政府投资条例》相关规定审批；社会资本方单独投资的项目，按照《企业投资项目核准和备案管理条例》相关规定推进。

文件特别指出，各责任方要加强运营监督，包括但不限于定期开展项目运营评价；惩戒违法违规的失信行为；规范开展特许经营协议变更和项目移交等工作。尤其严禁以提前终止为由将特许经营转变为通过建设-移交（BT）模式变相举债，同时要建立常态化信息披露机制。

四、加大政策保障力度

针对此次合作机制的变动，又有哪些政策保障？文件中指出，做好要素保障和融资支持，具体包括：

1、 支持在不改变项目地表原地类和使用现状的前提下，利用地下空间开发建设，提高土地使用率。

2、 支持合理调整土地规划用途和开发强度，推动原有资产改造和转型，提高资产利用率。

3、 探索分层设立国有建设用地使用权，支持项目依法依规加快办理前期手续。

4、 鼓励金融机构按照风险可控、商业可持续的原则，采用预期收益质押等方式提供融资支持。

5、 支持符合条件的项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITS）。

十年功过就此翻篇，《PPP新机制》的出台无疑对政府和社会资本合作行稳致远，推动高质量发展打下了又一针强心剂，虽然《PPP新机制》的个别内容有待于进一步补充和完善，但已然为未来政府和社会资本合作指明了方向，坚决遏制新增地方政府隐性债务，确保我国政企投融资模式规范健康发展。