一、发展背景

今年1月，财政部令第114号——财政部关于公布废止和失效的财政规章和规范性文件目录（第十四批）的决定中废止了16条关于政府和社会资本合作（PPP）相关的规章和文件。

从80年代引入中国的PPP模式，在2000年开始崭露头角，到2018年集中爆发，再到2023年年初全国的PPP项目基本进入停摆状态，原机制最终逐步走入尾声。根据政府和社会资本合作（PPP）的近十年的实施情况来看，在一定程度上起到了改善公共服务、拉动有效投资的作用，但在实践中也出现了一些亟待解决的问题，如PPP项目回报机制中，政府付费占据了较大比例、有些项目以可行性缺口补助的名义实际上也是政府支付等，这些问题的发生就逐渐导致了很多地方政府隐形债务风险的增加。

为了遏制新增地方政府隐性债务，提高基础设施和公用事业项目建设运营水平，国家发改委、财政部于2023年年底发布了《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（以下简称《指导意见》），明确政府和社会资本合作新机制（简称新机制）的总体要求、推进实施、运营监管等要求。自此特许经营开始登上政府和社会资本合作的大舞台，特许经营模式成为新阶段PPP实施的机制。

二、实施原则

（一）坚决遏制新增地方政府隐性债务

政府可在严防新增地方政府隐性债务、符合法律法规和有关政策规定要求的前提下，按照一视同仁的原则，在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持；政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本。除此之外，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本。

（二）最大程度鼓励民营企业参与

市场化程度较高、公共属性较弱的项目，应由民营企业独资或控股；关系国计民生、公共属性较强的项目，民营企业股权占比原则上不低于35%；少数涉及国家安全、公共属性强且具有自然垄断属性的项目，应积极创造条件、支持民营企业参与。

三、重点要求

（一）全部采取特许经营模式

政府和社会资本合作应全部采取特许经营模式实施，根据项目实际情况，合理采用建设—运营—移交（BOT）、转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）、设计—建设—融资—运营—移交（DBFOT）等具体实施方式，并在合同中明确约定建设和运营期间的资产权属，清晰界定各方权责利关系。

（二）合理把握重点领域

政府和社会资本合作应限定于有经营性收益的项目，主要包括公路、铁路、民航基础设施和交通枢纽等交通项目，物流枢纽、物流园区项目，城镇供水、供气、供热、停车场等市政项目，城镇污水垃圾收集处理及资源化利用等生态保护和环境治理项目，具有发电功能的水利项目，体育、旅游公共服务等社会项目，智慧城市、智慧交通、智慧农业等新型基础设施项目，城市更新、综合交通枢纽改造等盘活存量和改扩建有机结合的项目。

（三）公平选择特许经营者

项目实施机构应根据经批准的特许经营方案，通过公开竞争方式依法依规选择特许经营者（含特许经营者联合体，下同）。应将项目运营方案、收费单价、特许经营期限等作为选择特许经营者的重要评定标准，并高度关注其项目管理经验、专业运营能力、企业综合实力、信用评级状况。特许经营期限原则上不超过40年，投资规模大、回报周期长的特许经营项目可以根据实际情况适当延长，法律法规另有规定的除外。

四、政府和社会资本合作项目特许经营方案重点要求

（一）项目实施机构

需有实施机构、政府出资人代表（如有）的职责及其获县级以上人民政府授权情况。

（二）特许经营主要内容

简述收费渠道和方式、特许经营实施方式、特许经营期限、特许经营者的条件和选择方式、特许经营服务范围。

（三）要素保障条件

说明拟建项目用地总体情况和土地利用现状，分析土地要素保障条件，提出集约节约用地要求。

（四）实施方式

确定拟采用特许经营模式的具体实施方式。新建项目可采用BOT、BOOT、DBFOT、BOO等方式，改扩建项目可采用ROT方式，存量资产盘活可采用TOT等方式。

（五）特许经营者基本条件

除作为政府出资人代表参与地方政府通过资本金注入方式给予投资支持的项目外，地方本级国有独资或国有控股企业（含其独资或控股的子公司）不得以任何方式作为本级政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目的联合投标方或项目公司股东；作为政府出资人代表时，原则上不得在项目公司中控股。

附件：支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）

一、应由民营企业独资或控股的项目

（一）环保领域

1.垃圾固废处理和垃圾焚烧发电项目

（二）市政领域

2.园区基础设施项目

3.公共停车场项目

（三）物流领域

4.物流枢纽、物流园区项目

（四）农业林业领域

5.农业废弃物资源化利用项目

6.旅游农业、休闲农业基础设施项目

7.林业生态项目

（五）社会领域

8.体育项目

9.旅游公共服务项目

二、民营企业股权占比原则上不低于35%的项目

（一）环保领域

10.污水处理项目

11.污水管网项目

（二）市政领域

12.城镇供水、供气、供热项目

（三）交通运输领域

13.城际铁路、资源开发性铁路和支线铁路，铁路客货运输商业类、延伸类业务项目

14.收费公路项目（不含投资规模大、建设难度高的收费公路项目）

15.低运量轨道交通项目

（四）物流领域

16.机场货运处理设施项目

17.国家物流枢纽、国家骨干冷链物流基地项目

（五）水利领域

18.具有发电功能的小型水利项目

（六）新型基础设施领域

19.智慧城市、智慧交通、智慧农业、智慧能源项目

20.数据中心项目

21.人工智能算力基础设施项目

22.民用空间基础设施项目

三、积极创造条件、支持民营企业参与的项目

（一）交通运输领域

23.列入中长期铁路网规划、国家批准的专项规划和区域规划的铁路项目

24.投资规模大、建设难度高的收费公路等项目

25.城市地铁、轻轨和市域（郊）铁路项目

26.民用运输机场项目

（二）能源领域

27.农村电网改造升级项目

28.油气管网主干线或支线项目

29.石油、天然气储备设施项目

（三）水利领域

30.具有发电功能的大中型水利项目