从2015年的《国务院办公厅转发财政部 发展改革委 人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）到2023年的国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》的通知 国办函〔2023〕115号正式发布，政府和社会资本合作从示范项目到成熟机制出台，体现了政府和社会资本项目在中国经济发展中的一定参与地位，有效推动了社会资本的流动和产出，提高了一定程度的公共服务效率，但也存在一定的问题和隐患，政府和社会资本合作新机制便应运而生。

新机制的指导意见指出将重点聚焦使用者付费项目，全部采取特许经营模式，合理把握重点领域，优先支持民营企业参与。新机制下的特许经营模式将有效推动政府和社会资本合作改革发展，提升公共服务质量，增强民企企业信心，盘活社会资本投融资渠道。

《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》主要内容内容如下：

目标：深化基础设施投融资体制改革，规范政府和社会资本合作

（一）聚焦使用者付费项目。项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报；政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本。

（二）全部采取特许经营模式。BOR、ROT、TOT、BOOT、DBFOT等。

（三）合理把握重点领域。有经营性收益的项目，交通项目，物流项目，市政项目，生态保护和环境治理项目，发电水利项目，体育、旅游公共服务项目，智慧新型基础设施项目，城市更新、综合交通枢纽改造等盘活存量和改扩建有机结合的项目，具体解释详见清单。

（四）优先选择民营企业参与。《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》，市场化程度较高、公共属性较弱的项目，应由民营企业独资或控股；关系国计民生、公共属性较强的项目，民营企业股权占比原则上不低于35%。

（五）地方各级发展改革部门严格把关项目特许经营方案；各级财政部门要严格执行预算管理制度，加强地方政府债务管理。

（六）2023年2月政府和社会资本合作项目清理核查前未完成招标采购程序的项目，以及后续新实施的政府和社会资本合作项目，均应按照本指导意见规定的新机制执行，不再执行2015年5月印发的《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）。

（七）严格审核特许经营方案。项目实施机构应参照可行性研究报告编写规范，牵头编制特许经营方案，明确项目产出（服务）方案。在审核特许经营方案时，要同步开展特许经营模式可行性论证，对项目是否适合采取特许经营模式进行认真比较和论证。

（八）公平选择特许经营者。项目运营方案、收费单价、特许经营期限等作为选择特许经营者的重要评定标准，并高度关注其项目管理经验、专业运营能力、企业综合实力、信用评级状况。特许经营期限原则上不超过40年。

（九）规范签订特许经营协议。

（十）严格履行投资管理程序。

（十一）做好项目建设实施管理。

（十二）定期开展项目运营评价。项目实施机构应将社会公众意见作为项目监测分析和运营评价的重要内容，加大公共监督力度，按照有关规定开展绩效评价

（十三）惩戒违法违规和失信行为。

（十四）规范开展特许经营协议变更和项目移交等工作。

（十五）建立常态化信息披露机制。

（十六）加强组织实施。国家发展改革委要制定特许经营方案编写大纲、特许经营协议范本和实施细则，指导各地区按照新机制。

（十七）做好要素保障和融资支持。积极支持符合条件的特许经营项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）。

（十八）支持创新项目实施方式。

项目聚焦使用者付费项目，全部采取特许经营模式

指导意见指出，政府和社会资本合作项目应聚焦使用者付费项目，明确收费渠道和方式，项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任。项目全部采取特许经营模式，对参与方一视同仁给予政策支持，不得通过补贴、可使用付费模式扩大财政支出，政府只能补贴运营成本，不得补贴建设成本。

特许经营项目最大程度鼓励民营企业参与社会民生工程

指导意见明确，要坚持初衷、回归本源，最大程度鼓励民营企业参与政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目，制定《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》并动态调整。项目清单的提出将明确政府和社会资本合作项目参与界限，为民营企业参与项目提供法律和制度依据，引导社会资本参与公共事业服务，避免民营企业盲目投资“热点”项目。从项目清单中可以发现，特许经营项目集中在环保、市政、物流、农业林业、社会、交通运输、水利、新型基础设施、能源领域，传统基础设施建设、市政基础设施建设为主，水利、物流等利民工程为辅，重点鼓励民营企业参与社会民生工程和公共事业服务建设。

高市场化公共服务项目放开，新型基础设施建设高层面提出指导意见和项目清单两份文件的出台是对政府与社会资本合作新机制的一次重要规范与引导，在清单中市场化程度较高的基础设施项目已明确开放给民营企业经营控股，例如垃圾固废处理和焚烧发电、公共停车场、园区物流等，其它基础设施建设中涉及民生国家安全的社会公共服务较为宽泛，暂无明确具体基础设施项目解释，申报项目需谨慎考虑；而其中智慧城市、智慧物流、智慧农业等新型基础设施在国家层面提出，标志着政府部门将推动基础设施和科技发展相互结合，智能化项目得到高层面的重视，此类项目申报方案需充分考虑科技智能化和项目可持续发展。另外值得关注的一点是支持在不改变项目地表原地类和使用现状的前提下，利用地下空间进行开发建设，提高土地使用效率，类似地下城市轨道交通、地下防空洞、地下公共停车场的地下空间建设项目是一大亮点。

指导意见强调，2023年2月政府和社会资本合作项目清理核查前未完成招标采购程序的项目，以及后续新实施的政府和社会资本合作项目，均应按照本指导意见规定的新机制执行。

风险提示:由于PPP项目审核时间较长，投资回报周期较长，政府公共服务项目在能够覆盖建设成本和运营成本的情况下以专项债或债券融资形式通过率较高，民营企业在现金流充沛和资金耐性高的情况下可积极参与建设。